改革開放40多年來，我國宗教法治建設(shè)走過了波瀾壯闊的發(fā)展道路，取得顯著的進步，實現(xiàn)歷史性跨越。其中，自2005年3月1日起正式施行的《宗教事務(wù)條例》（以下簡稱《條例》），也已經(jīng)走過20年的不凡歷程。它是改革開放以來黨的宗教政策在法律制度方面的總結(jié)，填補了宗教事務(wù)治理在國家層面的立法空白。在《條例》制定實施的20年里，我國宗教事務(wù)治理逐步朝著系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化邁進。特別是2017年《條例》全面修訂，標志著我國宗教法治建設(shè)又邁上了一個新的臺階，為新征程上宗教事務(wù)治理法治化奠定了堅實基礎(chǔ)，為積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)提供了重要支撐。 一、《條例》創(chuàng)制發(fā)展的 脈絡(luò)和源流 新時期黨的宗教工作的一條主線，就是貫徹落實黨的宗教政策和逐步健全宗教法制。1979年召開的第十四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議決議指出：“宗教信仰自由政策，是我們黨正確處理群眾宗教信仰的一項根本政策”“必須以堅定的態(tài)度，大力克服各種困難，認真貫徹中央的方針政策，盡快地解決信教群眾過宗教生活所需要的場所、用品和主持宗教活動的神職人員，使信教群眾享有宗教信仰自由的權(quán)利，并認真落實對宗教界人士的政策，把廣大信教群眾和宗教界人士團結(jié)在政府的周圍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為四化貢獻力量”。（參見《新的歷史時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》） 在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾年的宗教工作實踐，中共中央于1982年3月印發(fā)《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（簡稱1982年中央19號文件）。該文件用11000余字的篇幅，系統(tǒng)總結(jié)了新中國成立以來黨在宗教問題上的歷史經(jīng)驗，闡明了黨對宗教問題的基本觀點和基本政策。文件指出“尊重和保護宗教信仰自由，是黨對宗教問題的基本政策”?！笆谷w信教和不信教的群眾聯(lián)合起來，把他們的意志和力量集中到建設(shè)現(xiàn)代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發(fā)點和落腳點”。文件還要求在憲法和法律范圍內(nèi)充分發(fā)揮愛國宗教團體的作用，依法嚴厲打擊宗教外衣下的違法犯罪活動，按照法律程序堅決打擊外國宗教敵對勢力的破壞活動?！盀榱吮ＷC宗教活動的進一步正?；?，國家今后還將按照法律程序，經(jīng)過同宗教界代表人士充分協(xié)商，制定切實可行的宗教法規(guī)”。這就開啟了改革開放階段宗教事務(wù)管理的法治化序幕。同年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過現(xiàn)行《憲法》，第36條明確了宗教信仰自由原則，第34條規(guī)定了選舉權(quán)是宗教信徒的基本權(quán)利，為后續(xù)一系列涉宗教國家立法、地方性立法和健全宗教法制提供了憲法依據(jù)。 1990年12月，全國宗教工作會議討論并修改了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（簡稱1991年中央6號文件）。《通知》近5000字，首次在中央文件中提出“依法對宗教事務(wù)進行管理”，即“政府依法保護宗教團體和寺觀教堂的合法權(quán)益，保護宗教教職人員履行正常的教務(wù)活動，保護信教群眾正常的宗教活動，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪，抵制境外敵對勢力利用宗教進行滲透”，且“對宗教事務(wù)進行管理，是為了使宗教活動納入法律法規(guī)和政策的范圍，不是去干預(yù)正常的宗教活動和宗教團體的內(nèi)部事務(wù)”。這些內(nèi)容成為后來制定的《宗教事務(wù)條例》的重要規(guī)范淵源?！锻ㄖ愤€明確提出“要加強宗教立法工作。國務(wù)院宗教事務(wù)局應(yīng)抓緊起草有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市也可根據(jù)國家的有關(guān)法律和法規(guī)，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定地方性的有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)”。為落實6號文件，當時的國務(wù)院宗教事務(wù)局、民政部于1991年5月印發(fā)了《宗教社會團體登記管理實施辦法》，國務(wù)院于1994年1月發(fā)布了《宗教活動場所管理條例》《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》，國務(wù)院宗教事務(wù)局于1994年4月發(fā)布了《宗教活動場所登記辦法》。多地也相繼頒布地方性宗教法規(guī)或地方性政府規(guī)章。 國務(wù)院于2005年3月1日起正式施行《宗教事務(wù)條例》（《宗教活動場所管理條例》同時廢止）。作為新中國成立后首部調(diào)整宗教關(guān)系的綜合性行政法規(guī)，《條例》以“保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧，規(guī)范宗教事務(wù)管理”為立法宗旨，將我國宗教事務(wù)管理法治建設(shè)推進到更高階段。全文共7章48條，包括總則（1-5條）、宗教團體（6-11條）、宗教活動場所（12-26條）、宗教教職人員（27-29條）、宗教財產(chǎn)（30-37條）、法律責任（38-46條）和附則（47-48條）。 《條例》制定實施的現(xiàn)實意義重大：一是承接《憲法》保障宗教信仰自由的基本原則，規(guī)定我國公民有宗教信仰自由，任何組織或者個人不得強制公民信或不信宗教，不得歧視信教公民或者不信教公民，大家應(yīng)當相互尊重、和睦相處。二是貫徹《憲法》第36條關(guān)于“國家依法保護正常的宗教活動”的規(guī)定精神，要求維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權(quán)益。三是規(guī)定了宗教團體可按章程活動、指導(dǎo)教務(wù)等；宗教活動場所能開展正常宗教活動、進行內(nèi)部管理等；宗教院?？稍O(shè)立并按規(guī)定進行教學等，其相關(guān)合法權(quán)益都受法律保護。四是規(guī)定了國家機關(guān)對宗教事務(wù)的行政管理權(quán)和相應(yīng)程序，包括宗教事務(wù)部門對宗教團體、宗教院校、宗教活動場所的設(shè)立、變更等進行審批管理，對宗教活動、宗教教職人員等進行監(jiān)督，相關(guān)部門在職責范圍內(nèi)管理宗教領(lǐng)域的財務(wù)、治安、消防、建設(shè)等事務(wù)。五是《條例》承接并細化了《憲法》關(guān)于宗教信仰自由的原則性規(guī)定，又為國家和地方宗教行政管理部門制定行政規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件提供了基本依據(jù)。 二、《條例》修訂實施是 新時代宗教事務(wù) 依法治理的基石 黨的十八大提出“全面推進依法治國”的重要戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出要“高舉民族大團結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧”。習近平總書記在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出：“依法對宗教事務(wù)進行管理，是世界大多數(shù)國家的通行做法，也是引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)的必由之路。盡管宗教信仰是個人的私事，但宗教界人士和信教群眾首先是國家公民，宗教團體、宗教場所、宗教活動涉及公共利益，遵守憲法法律是公民的基本義務(wù)，不允許有法外之地、法外之人、法外之教。要堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則?！绷暯娇倳浽?016年4月召開的全國宗教工作會議上科學分析了宗教工作面臨的形勢和任務(wù)，深刻闡明了宗教工作的一系列重大理論和實踐問題，強調(diào)提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，切實維護宗教界人士合法權(quán)益，依法正確處理宗教領(lǐng)域各種矛盾和問題是新形勢下宗教健康發(fā)展的關(guān)鍵。 為了貫徹落實黨的宗教工作基本方針和習近平總書記關(guān)于宗教工作的重要論述，順應(yīng)宗教工作新形勢新變化，著力解決宗教事務(wù)管理面臨的新挑戰(zhàn)新問題，經(jīng)過科學、民主、嚴謹?shù)难凶h起草，新修訂的《宗教事務(wù)條例》自2018年2月1日起施行，內(nèi)容增加到9章77條，新增了宗教院校（11-26條）和宗教活動（40-48條）兩章，并對其他章節(jié)的大部分條款作了與時俱進的規(guī)范化、精確化完善。后續(xù)國家宗教事務(wù)局又在新修訂《條例》基礎(chǔ)上制定了《宗教團體管理辦法》《宗教教職人員管理辦法》《宗教院校管理辦法》《宗教活動場所財務(wù)管理辦法》《宗教活動場所管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)管理辦法》等部門規(guī)章，構(gòu)建了以《條例》為核心的宗教方面的法規(guī)體系，并體現(xiàn)出五個顯著特點： 一是立法理念創(chuàng)新。貫徹中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議和全國宗教工作會議精神，堅持在法治軌道上對宗教事務(wù)進行管理。從遵守憲法法律是公民的基本義務(wù)，國法大于教規(guī)，教民首先是公民，不允許有法外之地、法外之人、法外之教的基本立場出發(fā)，堅持立改廢釋并舉，發(fā)揮宗教立法的引領(lǐng)和推動作用，提高宗教法律法規(guī)的針對性、及時性、系統(tǒng)性。 二是細化制度保障。新修訂《條例》不僅在總則部分細化保障公民宗教信仰自由的內(nèi)容，而且增設(shè)“宗教院?！薄白诮袒顒印眱烧?3條具體規(guī)范，對宗教院校的各項事務(wù)和宗教團體舉辦宗教活動及信教公民參加宗教活動詳加規(guī)范。第39條還特別明確對宗教教職人員的權(quán)利保護，具有很強的可執(zhí)行性。 三是注重系統(tǒng)治理。針對特殊復(fù)雜的各級各類宗教關(guān)系，新修訂《條例》提出了保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪五條原則；明確規(guī)定各級人民政府建立健全宗教工作機制，保障工作力量和必要的工作條件；任何組織或者個人不得利用宗教進行危害國家安全的活動，不得宣揚、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團結(jié)、分裂國家和進行恐怖活動，對已經(jīng)構(gòu)成違法犯罪者，分門別類依法承擔刑事、行政、民事責任。 四是立足難題解決。長期以來，宗教財產(chǎn)的范圍、歸屬和宗教組織的性質(zhì)權(quán)責都是各國涉宗教法律調(diào)整規(guī)范的難點所在。新修訂《條例》明確保護合法宗教財產(chǎn)，要求宗教團體、宗教院校、宗教活動場所執(zhí)行國家統(tǒng)一的財務(wù)、資產(chǎn)、會計制度，并接受核查審計，依法納稅。例如，新修訂《條例》第49條規(guī)定：“宗教團體、宗教院校、宗教活動場所對依法占有的屬于國家、集體所有的財產(chǎn)，依照法律和國家有關(guān)規(guī)定管理和使用；對其他合法財產(chǎn)，依法享有所有權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利?！蓖瑫r，新修訂《條例》首創(chuàng)了由宗教團體、宗教院校、宗教活動場所三種法人類型構(gòu)成的綜合宗教法人制度，要求宗教團體依社會團體法人形式辦理登記、制定章程、開展活動，宗教活動場所依捐助法人形式管理宗教財產(chǎn)和開展活動，宗教院校依事業(yè)單位法人形式進行招生、授予學位、培訓(xùn)管理、財務(wù)管理等。 五是全面依法治網(wǎng)。信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)出版、傳經(jīng)布道、法事法會、捐贈流通等品目繁多的網(wǎng)絡(luò)宗教行為，為我國依法管理宗教事務(wù)帶來了挑戰(zhàn)。針對網(wǎng)絡(luò)宗教行為的交互性、開放性、虛擬性、參與性、隨機性，新修訂《條例》從互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的主體和內(nèi)容兩方面夯實管理效能，并用專門條款對相關(guān)主體的法律責任予以規(guī)定。相關(guān)內(nèi)容后來又被《互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)管理辦法》進一步細化了。 三、與時俱進 增強宗教事務(wù)治理 法治化水平 全面審視當前我國宗教事務(wù)治理體系，大約存在以下四個層次的制度規(guī)范：第一層是以《宗教事務(wù)條例》及其配套規(guī)章為核心，加上地方性宗教法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的“法律制度規(guī)范”；第二層是國家和地方宗教事務(wù)部門依法制定的各級各類管理制度和規(guī)范性文件構(gòu)成的“管理制度規(guī)范”；第三層是由全國性宗教團體和地方宗教團體制定的“團體制度規(guī)范”；第四層是宗教活動場所管理組織、宗教院校制定的“場所（院校）制度規(guī)范”。這些制度規(guī)范統(tǒng)一在黨的宗教工作基本方針及宗教政策指引下調(diào)整關(guān)系、發(fā)揮作用。 黨的十八大以來，本著固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項的原則，這四個層次的制度規(guī)范都被與時俱進加以完善，并取得顯著成效。在法律制度規(guī)范層面，構(gòu)建起“中央+地方”“一般+特殊”的科學立法模式，為貫徹落實《憲法》《民法典》和《宗教事務(wù)條例》，制定了一系列配套行政規(guī)章，宗教法律規(guī)范體系更加完備，宗教事務(wù)的法律保障日益健全，宗教事務(wù)依法治理的統(tǒng)一性、融貫性和協(xié)調(diào)性得到強化，相關(guān)司法解釋在涉宗教案件解決中發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。在管理制度規(guī)范層面，國家宗教事務(wù)局頒布實施了《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》等一系列管理制度，一些省、自治區(qū)、直轄市宗教管理部門制定了宗教團體、宗教活動場所、宗教院校和宗教財產(chǎn)管理的制度規(guī)范化指引。在團體制度規(guī)范層面，全國性宗教團體積極作為，以“立、改、廢”方式完善宗教團體內(nèi)部管理制度。如基督教全國兩會全面修訂了《中國基督教教會規(guī)章》，并在規(guī)章章程的基礎(chǔ)上，制定了教會行為規(guī)范、義工服務(wù)規(guī)范、宗教慈善規(guī)范，進一步加強宗教自律和推進民主辦教，并為之提供制度保障。在場所（院校）制度規(guī)范層面，按照《宗教事務(wù)條例》和《宗教活動場所管理辦法》《宗教院校管理辦法》，有條件的宗教活動場所和宗教院校都制定完善了其內(nèi)部制度和具體規(guī)則。 當前，宗教方面的一系列法規(guī)制度已經(jīng)頒布實施，具有其嚴肅性與權(quán)威性，面對宗教事務(wù)治理的新情況新問題仍有優(yōu)化空間。以《宗教活動場所管理辦法》實施情況為例，其對管理和監(jiān)督組織的規(guī)定可進一步細化，互聯(lián)網(wǎng)時代宗教活動場所慈善行為合法性認定需更明確，宗教方面知識產(chǎn)權(quán)保護面臨問題，宗教團體工作人員社保也需進一步明確。 為推動宗教事務(wù)治理法治化深入發(fā)展，建議采取積極舉措，一方面，進一步推進宗教工作法治化進程，在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督和保障各環(huán)節(jié)完善；另一方面制定或修訂配套性規(guī)范文件，由省級宗教事務(wù)部門和全國性宗教團體在國家宗教事務(wù)局指導(dǎo)下進行，并提供指引和制度范本。 [作者為中國人民大學法學院教授。本文由2022年度國家社科基金重大項目《習近平法治思想的原創(chuàng)性貢獻及其理論闡釋研究》（22&ZD198）、國家社科基金重點項目《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究》（22AZD059）支持] 本文原載于《中國宗教》雜志2025年第3期 本文轉(zhuǎn)載于微信號“微言宗教”
